住建部副部長北京回龍觀這類新城是失敗的
住房和城鄉建設部副部長仇保興
思想者小傳
仇保興 1953年11月生，浙江樂清市人。經濟學、工學博士。現任住房和城鄉建設部副部長，中國城市科學研究會理事長、中國城市規劃學會理事長，兼任中國社會科學院、同濟大學、中國人民大學、天津大學博士生導師。
當前我國城鎮化是一個非常熱門的話題。由於城鎮化關系到每個國民，涉及的因素多、包含的內容廣，似乎每個人都可以對城鎮化發表見解。但從長遠角度來看，如何就城鎮化這樣復雜的問題開展研究呢？實際上，依據學術界長期積累的經驗，凡是對龐大、復雜而又長遠的問題，常常采取兩種研究方法。第一，化復雜為簡單。找到最關鍵的問題，用底線思維來尋求答案。第二，從多維度進行剖析，防止遺漏最主要的問題和對策。
習近平總書記在近期的講話中談到，我國要在"紅線"和"底線"的基礎上推進城鎮化。紅線是清楚的-18億畝耕地。但是，底線是什麼，需要作深入的分析。
在我看來，城鎮化健康發展的"底線"由具有兩類特征的決策所決定：
第一類"底線",如果在城鎮化過程中犯決策錯誤，此類錯誤所造成的結果是後人難以糾正的。因為城鎮化過程中的人類聚居點和基礎設施的建設都是鋼筋混凝土的澆築，一旦犯下剛性的錯誤，後人就很難糾正。
第二類"底線",如果這類錯誤犯瞭以後，會嚴重妨礙可持續發展，或者會帶來社會、經濟甚至政局的動蕩。也就是說，由一個錯誤，引發一連串的錯誤。隻要做到以上這兩類特征的"底線錯誤"不犯，城鎮化的健康發展就基本可以保證，在不觸碰"紅線"和"底線"的基礎上實現健康的城鎮化。
如果用這兩類特征來衡量城鎮化遠期發展的底線，歸納起來大致有以下幾項需給予關註。
城市和城鎮要協調發展
拉美、非洲等國城市化的歷史教訓已證實：沒有小城鎮作為"攔水壩",人口的洪流就會大量地湧入大城市；沒有小城鎮提供的就地城鎮化，農民進入城市就易引發"貧民窟病";沒有小城鎮對區域生產力合理佈局的貢獻，內地與沿海地區的發展差距會越來越大
中央領導都非常擔憂我國的特大型城市會否過分地膨脹，因為特大型城市的過分膨脹是一個全球通病。
城市規模越大，商品生產的效益就越高。它們創造的就業崗位越多、公共服務的品種越多，人們也就越趨向於到這樣的城市裡來生活工作。所以，超大城市能夠自動吸收人口的另一面，就是引發規模膨脹的惡性循環。這樣的問題在世界城市化歷史上早就多次發生過。
第二次世界大戰以後，歐洲國傢的註意力從戰爭轉向經濟發展。當時，城市規劃學領域有一位著名人物，即芬蘭的規劃學傢沙裡寧(ElielSaarinen)，就敏感地意識到瞭這個問題。他認為，所有的世界級大城市都必須走一條"有機疏散"(OrganicDecentralization)的道路。
"有機疏散論"是當時城市規劃學領域的一部扛鼎之作。在二戰還沒結束時，時任英國首相丘吉爾就提出，英國當時隻有3600萬人口，卻集中瞭500萬的精英跟德國法西斯作戰；戰爭一結束，這500萬人就要結婚、生孩子、找工作，到哪裡去好？如果這些人全部湧到倫敦來，倫敦就會"爆炸"。受沙裡寧的思路的啟發，丘吉爾請瞭一批規劃學傢推出"新城計劃",在英國倫敦之外佈局瞭30多個衛星城市。具體實施方式就是在政府組建新城開發公司後，通過向國傢財政借款，一次性地把農地征過來做新城規劃和基礎設施投資，然後再把土地賣出去、把錢收回來後實現滾動發展。此後，英國的"新城計劃"發展成"新城運動",影響瞭整整一代人。有瞭關於"大倫敦"的新城規劃以後，"大巴黎"的新城規劃也緊隨其後。這些規劃無一不遵循沙裡寧的"有機疏散論"。
在我國，這一類大城市的疏散早該開始。但是我們不僅認識得較晚，而且對新城的成長機制始終心存疑慮。其實，英國在這個問題的探索上也經歷過許多痛苦，在具體實踐上也經歷瞭第一代、第二代和第三代新城。
第一代新城：就像北京的回龍觀，30萬人口的新城區裡很少有就業崗位。大部分人早上湧到老城裡來，晚上又湧回新城，造成巨大的鐘擺式城市交通。實踐證明，這類新城是失敗的。
第二代新城：丘吉爾時代的規劃學傢們就敏感地認識到，應該發展第二代新城，人口規模應該在20萬人以上、就業崗位50%就地解決。這樣，這種新城能夠至少減少50%的城際交通。
第三代新城：繼第二代新城實踐後，又迅速推出第三代新城，人口規模為30萬左右，就業崗位基本上能夠在新城內自己創造，實現職住平衡。這既保證瞭新城的經濟活力，又大大減少瞭對老城市的交通壓力。
如是，英國規劃學傢才逐步探索出瞭新城科學規劃和建設的正確路徑。在探索新城建設的過程中間，他們逐步得出瞭一個結論：新城開發成功的關鍵，是其人居環境應該比老城還要更高、公共服務質量更好、人與自然更和諧，這樣就可以形成對老城的人口反磁力。隻有形成這種反磁力，有機疏散才有可能實現。
回過頭來看我國，哪一個新城足以承擔老城重要功能的分流？這些新城建設，正是因為沒有吸取先行國傢的經驗，在規劃建設標準時把起點定得太低瞭，反而造成人口從新城不斷地湧進主城來。
從更廣的角度來看，我國小城鎮的基礎設施投資、人居環境改善，一直未受各級政府財政的青睞。這些地方人居環境的相對退化，造成瞭近20年來我國小城鎮的人口占城鎮總人口比重減少瞭10%，這是一個危險的"數字鴻溝"。我國小城鎮人居環境與先行城鎮化國傢的小城鎮人居環境之間的差距正越來越大。
這麼大的差別是如何造成的呢？原因一：政府的註意力和公共財力沒有投向小城鎮，而幾乎所有的支農補貼和扶植政策都是繞過小城鎮直奔田頭的；原因二：小城鎮本身缺土地出讓金、沒有城市維護費、稅收體系不能支撐公共項目投資、缺乏人才。這"四缺"甚至"四無",是造成我國小城鎮跟先行城鎮化國傢的小城鎮之間存在巨大差別的主要原因。
在編制當前這一輪城鎮化中長期規劃的過程中，各方幾乎同時都認識到小城鎮是我國健康城鎮化的一個命脈。如果沒有小城鎮的健康發展，健康的城鎮化是無法保證的。拉美、非洲等國城市化的歷史教訓已證實：沒有小城鎮作為"攔水壩",人口的洪流就會大量地湧入大城市；沒有小城鎮提供的就地城鎮化，農民進入城市就易引發"貧民窟病";沒有小城鎮對區域生產力合理佈局的貢獻，內地與沿海地區的發展差距會越來越大。這些大城市與小城鎮之間的發展如果不夠健康、協調，將來即便形成城市群，在經濟上也會是低效率嘉義縣機車貸款的。我們不能再犯這樣的錯誤。
正因為這樣，今後城鎮化進程中的相當一部分財政投資應當投向小城鎮。概括而言，小城鎮必須要在以下四個方面先做到：要有一套從事城鎮規劃的管理機構；有一套必要的基礎設施，如供水、污水和垃圾處理等；有一套地方化的綠色建築建設和規范管理體系；有一套基本的公共服務設施，比如學校、醫院、沒有假貨的超市，等等。
這"四個一套"是對小城鎮人居環境最基本的要求。小城鎮確實要多元化發展，但如果沒有瞭小城鎮的健康發展，我國的城鎮化會步入險境。
城市和農村要互補發展
健康的城鎮化，應當建立在城鄉居民雙向自由流動的基礎之上。從經濟穩定的角度來看，這種城鄉互通的人口流動，也是應對全球金融危機最好的辦法。2008年的危機曾導致我國沿海城市數千萬農民工失業，後因其還可以回鄉種地，因危機而生的副作用就弱化瞭不少
有些經濟學傢總是簡單地認為，隻要把農村的人口搬到城市裡來，就完成瞭城鎮化，生產效率會自動提高、社會分工會自動推進、科技水平會自動發展。這其實是有問題的。任何一個國傢的農業現代化，必須是健康城鎮化和生態安全的底板。
這一底板還會呈現出另外一種作用：隨著城鎮化率超過50%，傳統農村會越來越"值錢",鄉土文化、一村一品、農業景觀、田園風光會變成稀缺資源，由此就會萌發農村旅遊熱潮，從而帶動農村超越工業化階段，走向一條綠色、可持續發展的現代農業發展道路。
有哪些事或錯誤的決策，可能會觸犯"城市和農村要互補"這條底線呢？
錯覺一：過高的城鎮化率預期。
當前，各省城鎮化規劃所設定的城鎮化率目標可以不斷地隨時間攀升到60%、70%、80%......按照這個路子走，其實是有問題的。
世界上的國傢大致可分為兩類。一類是人口以外來移民為主，且土地遼闊、地勢平坦，比如美國、澳大利亞等。這類國傢的城鎮化率可以達到85%以上甚至90%。另外一類，比如法國、意大利、德國和日本，曾積累瞭豐厚的傳統農耕文明。他們的城鎮化率峰值一般隻能達到65%左右。這些國傢的人口大都以原住民為主，且地形大多崎嶇不平、人多地少。由於這些國傢很多市民的祖先來自農村，一般容易發生"逆城市化"現象。
其實，這類"回歸田園"的現象在浙江已經發生。在該省，住在城市裡的人口是60%，農村裡是40%；住在農村的那40%人口中，60%的人是不務農的，隻是居住在農村，其中隻有40%是真正務農的人口。由此可見，住在農村的人，未必就是務農的。現在大量城市中的老年居民拿瞭養老金後到農村租一個房子，住在那裡養老，呼吸新鮮空氣，種點菜、養養傢禽......隨著農村生活條件的改善，此類現象將日益普遍。
錯覺二：迷信私有化的土地政策。
現在有不少學者主張，農民應該把自己的承包地、宅基地和農房賣掉，然後帶著所獲得的資本到城市中去。這樣的先例實際上在拉美、非洲早就出現過，農民因為土地私有化，把土地和房產賣瞭之後舉傢遷證照信貸年息借貸增貸轉貸小額信貸入城市。
但是，根據聯合國人居署的統計，如果這樣做，由於大量土地出售而導致的土地價格低廉，會形成資本對土地的廉價掠奪，而農民因此獲得的並不多甚至可能非常少。有的剛夠支付去城市的路費，卻再也回不去瞭。在強大的資本面前，農民的權益遭受漠視已成定局。
健康的城鎮化，應當建立在城鄉居民雙向自由流動的基礎之上。從經濟穩定的角度來看，這種城鄉互通的人口流動，也是應對全球金融危機最好的辦法。2008年的危機曾導致我國沿海城市數千萬農民工失業，後因其還可以回鄉種地，因危機而生的副作用就弱化瞭不少。而如果讓農民 "裸身"進城，有去無回，國傢整體經濟結構很可能就此失去彈性。
錯覺三：將城鄉一體化變成城鄉"一樣化"。
當前，大量的村莊被拆，村莊的數量急劇減少，許多基層幹部夢想一步就把農村變成城市、希望因為並村而多出來的土地指標可以在城市中變賣。但是，如今不少所謂"農村裡的'城市社區都空在那裡。這也是一種資源浪費。其所造成的結果不是城鄉互補發展，而是"城鄉一樣化"。 "城鄉一樣化"不僅可能導致寶貴的鄉土旅遊資源的喪失，也不利於現代化農業的建立。
錯覺四：把農業現代化看成單純的擴大土地規模。
世界上有兩種現代化農業規模經濟模式：一是土地規模型的農業現代化，追求每一戶種幾百畝甚至幾千畝。這類模式在以移民為主的國傢占主導地位。二是在人多地少的原住民國，一般采取以適度規模的社會服務來實現農業現代化。在該模式下，農戶種的土地可能隻有幾十畝甚至更小的規模，但是產前、產中、產後的服務都可以分包出去，由專業企業來提供低成本服務。因此，盡管每戶農戶擁有的土地不多，卻還是可以形成經濟效率。這種規模服務型的現代化農業在法國、意大利、日本等國很普遍。
我國絕大多數省比較適宜采用第二種模式。而河南、東三省等地是適用於土地規模型的農業現代化發展路子的。在我國，這兩種模式可以並行不悖。其中，自然村落和小城鎮無疑可以是建立規模服務型現代農業模式的基地。
城鎮空間務必保持緊湊
有人算過一筆賬，如果中國走美國式的城市蔓延發展道路，把所有耕地拿來作停車場、交通道路都不夠，由此被耗用的汽油將是3個地球的石油供應量。而這樣的錯誤一旦形成，後人是沒法糾正的
要想確保我國18億畝耕地的紅線不被突破，有一個法寶，那就是城市空間密度要緊湊，達到每平方公裡1萬人。這樣的土地利用密度在全世界屬於比較高的。如果我們所有的城市，包括新的衛星城建設，都符合這個空間人口密度要求，同時再考慮新增建設用地最好是非耕地或者少用耕地，我們在耕地保護、緊湊發展等方面的目標就實現瞭。
為什麼要在城鎮化中期提出城鎮空間的密度問題？城鎮化跟機動化高度重合的大國例子，一個是美國，另一個就是中國。人們在歐盟旅遊時會經常看到，出瞭城市一步，就是美麗的田園風光，而在美國，卻是過瞭城市還是城市，連綿不斷的低密度城市。一般而論，美國的城市破產有兩類：一類就是像底特律那樣的產業枯竭型；一類是由於城市蔓延，造成基礎設施和公用設施的建設費用成倍提高，久而久之導致城市破產。
美國、歐盟在文化上同種同源，但城市化的形態為什麼會不一樣呢？因為歐盟是城鎮化時期在先、汽車進入傢庭在後，城市基本保持瞭緊湊的空間格局。而在美國，是城鎮化和機動化同步發生，即出現"車輪上的城市化",如火如荼的高速公路投資和郊區購房優惠信貸計劃則加劇瞭城市的蔓延。而對我國來說，城鎮化和機動化若同步發生將是非常危險的。我們決不能走美國式的所謂"車輪上的城市化"道路。
如果要保持緊湊式的城鎮空間密度，需要註意以下幾個方面：
第一，在城市規劃中盡可能不出現各種功能單一的"區",而要走向具有復合功能的新城。對於這些新城的數量、坐落和規劃，也要嚴格把關。
第二，防止無序的農村建設用地審批。不少地方農村建設用地管理極為粗放，有些人還提出農村的建設用地要與國有土地同權、同價。如果那樣的話，原來規劃中用以為農業生產配套服務的建設用地很可能就會被資本扭曲。
第三，工礦用地粗放問題。前幾年，各級政府熱衷於各類開發區的擴建，造成工礦用地成倍增長，已成為濫占耕地、粗放用地的主要推手之一。
第四，小產權房問題。小產權房其實就是占用農地蓋房。換句話說，就是農民不種糧食而改"種房子"以爭取收入。小產權房的誘惑力很大，尤其是在地價高的一些城市。這種小產權房建設根本不按照城市規劃，建築質量也無法保證。如果城市就在一重又一重的小產權房建設浪潮中一步步向前蔓延，那就很可能成為一種失控的攤大餅運動，城市低密度蔓延就會產生、加劇。
第五，因高速公路過度建設而導致的大量私傢車出行。有人算過一筆賬，如果中國走美國式的城市蔓延發展道路，把所有耕地都拿來作停車場、交通道路都不夠，由此被耗用的汽油將是3個地球的石油供應量。而這樣的錯誤一旦形成，後人是沒法糾正的。美國現在的城市蔓延問題就是奧巴馬糾正不瞭的。他要推動"綠色革命",號召美國人回到城裡住，但應者寥寥。
通過上述幾個方面的分析，可以看到，健康和諧的城鎮化是由市場這隻無形的手和政府有形的手相互合理作用的結果。現在最怕政府這隻手亂動。如果在大的決策上出現錯誤或者觸動瞭上面所講的幾條底線，那將來的後果是很難糾正的。
以人為本的城鎮化決策是長久之計。這裡所說的"以人為本",不僅是要滿足現代人的需要，還要關心下一代的生活發展空間和資源需要。若是自顧自地"寅吃卯糧",我們這個社會的發展將難以持續。
(新華網)
新聞來源http://bj.house.sina.com.cn/news/2014-02-23/08352618455.shtml
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